L'octroi à Ergué-Gabéric
L’action des assemblées révolutionnaires, en matière de finances communales porte sur deux axes : instaurer de nouvelles ressources, dès lors que l’octroi est aboli, et restaurer le crédit des communes en assainissant leur situation financière et liquidant leurs dettes.
De fait, les solutions compensatrices prévoient d’attribuer aux communes une part des contributions nationales sous forme de « sous additionnels » aux contributions nationales foncières et mobilières (décret du 5-10 août 1791), mais ces mesures ne deviennent effectives que beaucoup plus tard. Longtemps, les seules ressources des communes seront les centimes additionnels (25 février 1791) à des contributions qu’on ne parvient ni à recouvrer, ni même à asseoir. Ce pourcentage des impôts publics réservé à la commune, consiste en un nombre de sous - fixé par acte législatif - à percevoir pour chaque commune. Leur création induit le principe de l’interdépendance de l’impôt communal avec l’impôt d’Etat et le budget de l’Etat règle désormais celui de la commune avec des bases d’imposition semblables.
Toutefois, les communes, durant la Révolution, ne percevront jamais cette nouvelle recette et pour beaucoup de communes, s’instaure une situation de faillite permanente pendant toute la période.
Côté dettes, quelques mesures sont prises pour aider les communes à les liquider. Dans cet esprit, en 1790, on accorde aux municipalités un bénéfice d’un seizième du prix des biens nationaux vendus par elles. Un an plus tard, l’Etat autorise les communes à vendre leurs biens patrimoniaux pour rembourser les dettes restantes et décide de prendre à sa charge le surplus si ces deux ressources n’étaient pas suffisantes. En pratique, aucune de ces mesures ne sera suffisante et les communes ne peuvent surmonter durablement la crise de leurs finances.
La séance du Conseil Municipal du 5 janvier 1792, à Quimper en est la parfaite illustration : « Vous savez, messieurs, que la suppression des octrois a privé la commune de tous les revenus, qui portaient cependant à 19 000 livres, ou environ ». Or, les solutions compensatrices ne parviennent pas à couvrir les charges. La situation, d’ailleurs, ne cesse de s’aggraver au fil des ans. La multiplication des fêtes nationales, le financement du secours aux indigents – en nombre croissant – les dépenses non compensées, la baisse des recettes, les dévaluations, entraînent la faillite de la municipalité.
Aussi, les demandes de rétablissement de l’octroi se font de plus en plus pressantes. Pour mieux les appuyer, le descriptif des situations les plus sordides se fait précis et imagé. Ainsi peut-on lire, à propos de l’hospice civil de Quimper, que l’on y a « pour toute nourriture, de la soupe de graisse avec du pain d’orge et de seigle ». Les employés communaux ont vu leur nombre réduit et leurs émoluments fondre. Les services les plus importants sont suspendus. Promenades publiques, pavés, places, pompes et seaux à incendie sont indigents. Les quais sont dans un tel état, les services de police, non salariés, donc, si négligents, les grillages si dégradés et les réverbères si peu entretenus que « tous les ans nous voyons se renouveler des accidents [...] cette année encore, nous avons eu la douleur de voir se noyer sept pères de famille... »
Suit la démonstration magistrale de l’utilité du rétablissement d’un octroi qui rapporterait 25 200,00 francs annuels, auxquels s’ajouteraient les centimes additionnels, le dixième des patentes portant à 1 300,00 francs. Le total produirait une somme de trente et un mille francs. « ce droit se payait avant la Révolution, pour ainsi dire sans s’en apercevoir, et sa perception se faisait à très peu de frais » [...] « Forcés de recourir à des taxes indirectes et locales, nous n’avons pas trouvé de projet plus sage ». Bien entendu, il est urgent et nécessaire que l’administration centrale du Finistère donne son accord à ce projet. (A.M.Q. 2 D 6)
La loi du 15 frimaire an VI divise les dépenses de la République en quatre classes : dépenses générales supportées par tous les Français, dépenses départementales, municipales de canton et communales.
Elle précise également les dépenses prises en charge par les communes : écoles primaires, gardes-champêtres, entretien du pavé. Des dépenses couvertes en partie par les centimes additionnels au principal de la contribution foncière et personnelle mobilière (principe du recours à la fiscalité directe par les communes) et en partie par le produit de la location des biens patrimoniaux, les revenus des bois communaux, le produit de la location des places dans les halles et marchés, rivières, ports et promenades publiques.
Désormais les recettes et les dépenses des communes sont définies, mais chacune d’elles est tenue d’envoyer à l’administration du département l’état de ses dépenses prévues pour y être examiné, arrêté, voire réduit.
Cette loi est complétée par celle du 11 frimaire an VII, qui énumère plus précisément les dépenses de la commune, pose le principe de l’autorisation par décret des impositions extraordinaires et les bases de la nouvelle législation des octrois, qui viennent d’être rétablis. Enfin la loi du 4 thermidor an X organise définitivement le mode d’établissement des budgets communaux.
Sous l’Empire, les finances municipales sont ponctionnées sur trois niveaux : les communes doivent désormais participer à l’entretien des casernes, de la garde nationale au traitement des préfets et aux dépenses du culte.
Des prélèvements sont opérés sur le produit de l’impôt municipal : 5 puis 10 %, en 1806, sur le produit net de l’octroi des villes de plus de 4 000 habitants pour le pain des troupes, puis suivent des prélèvements affectés au fonds de subvention des besoins du culte, au profit des invalides et au fonds commun affecté aux dépenses gouvernementales.
Enfin, la loi de finance du 13 mars 1813 affecte à l’Etat la propriété de tous les biens des communes, à l’exception des bois, des biens communaux proprement dits et du domaine public. En échange, la commune reçoit une rente calculée en proportion du revenu net qu’elle en aurait tiré.
La loi de 1837 accentuera la tutelle centrale et instaurera le principe de la division des dépenses communales en chapitres obligatoire et facultatif. Vingt et une dépenses obligatoires sont imposées à la commune, même si le conseil municipal refuse de les voter.
Cadre du nouvel octroi
L’octroi, taxe indirecte de consommation, rétabli au profit des communes, porte sur certaines denrées et certains objets. Progressivement rétabli dans les villes à partir de l’an VII, il devient obligatoire dans les villes qui n’ont pas de revenus suffisants pour financer les hospices civils dès l’an VIII
Avec le rétablissement des octrois, la fiscalité municipale retrouve le même visage que sous l’Ancien Régime puisqu’à nouveau l’impôt indirect prédomine dans les recettes.
La loi du 11 frimaire an VII prohibe la « taxation des denrées servant habituellement à la nourriture des hommes » (grains, farine, fruits, beurre, lait, légumes). Mais le changement d’habitudes alimentaires aidant, certaines denrées, devenues de consommation courante, sont cependant désormais taxés : la viande, le poisson, les boissons, les bois de chauffage.
A partir de 1816, les conseils municipaux décident entre quatre modes d’exploitation :
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La régie directe : perception de l’octroi par des agents municipaux, pratiquée dans les grandes villes. Cependant, son coût ne cesse d’augmenter au cours du XIXe siècle, en même temps que s’accroît la charge salariale (10 à 20% du produit de l’octroi dans de nombreuses communes). Ce sera pourtant le mode d’exploitation choisi par Ergué-Gabéric.
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La régie intéressée : le régisseur perçoit l’octroi moyennant un prix fixe et une part variable en fonction des frais de perception et des bénéfices réalisés.
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Le bail à ferme : adjudication du produit de l’octroi moyennant un prix convenu. L’adjudication ne peut excéder trois ans et l’adjudicataire doit fournir un cautionnement.
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L’abonnement avec la régie des contributions indirectes, laquelle perçoit l’octroi et en verse le montant dans la caisse municipale après déduction d’une remise proportionnelle et d’une somme fixe convenue par contrat et représentant les frais de perception. Ce mode de recouvrement se substitue peu à peu aux autres, en raison de l’économie que cela représente en frais de perception.d’Yves Le Gars, cabaretier rétif de Goëlet-Quéau, qui refuse de payer ses droits. Aussi, le 20 mars 1811, est–il décidé que soit mis brandon bas dans les 24 heures, s’il persiste dans son refus.
Ainsi Ergué-Gabéric arrive péniblement – financièrement parlant -, jusqu’à la date fatidique du 26 novembre 1837. Au cours de cette séance du conseil municipal, il faut bien constater que les recettes de la commune sont à peine suffisantes pour couvrir les dépenses ordinaires, lesquelles sont malgré tout nécessaires (réparations urgentes aux chemins, à l’église, au presbytère). Si la situation de délabrement décrite n’atteint pas les sommets de la relation des malheurs quimpérois en 1792, l’on n’en perçoit pas moins l’évident manque de ressources pour faire face aux dépenses. Aussi, en s’appuyant sur l’ordonnance royale du 9 décembre 1814, la loi du 11 frimaire an VII et celles des 24 avril 1806 et 28 avril 1816, le conseil demande-t-il, à l’unanimité, au Ministre de l’Intérieur, par l’intermédiaire du préfet, l’établissement de droits d’octrois dans la commune, sur les vins, eau de vie et liqueurs qui seront introduites dans la commune. Les droits fixés sont de 5 francs par hl. de vin et 10 francs par hl. d’eau de vie et liqueurs. Le mode de perception sera la régie principale, c’est-à-dire l’administration immédiate du maire.
L’introduction de l’octroi, dans la commune, révèle un souci économique certain. En effet, la délibération du 20 octobre 1839 est on ne peut plus claire à ce sujet : sans octroi, pas d’école primaire, non plus que de logement pour l’instituteur. Or, ce même local aurait pu servir avantageusement pour les réunions du conseil et la conservation des archives. Mais voilà que se dessine en outre un fort souci moral et sanitaire. Le conseil prend acte qu’il est impossible de recourir aux souscriptions volontaires une nouvelle fois. Le budget est insuffisant à couvrir les simples frais de la mairie. Pis que tout, il faut renoncer à tout espoir de créer les recours fondés jusqu’alors sur le droit d’octroi de la commune. Aussi ne peut-on que déplorer « avec tous les gens de bien, amis de l’ordre et de leur pays, qu’un rejet irrévocable et non motivé ait accueilli la demande qui avait été formée de l’établissement d’un octroi. Mesure d’autant plus nécessaire qu’en subvenant à une petite partie des besoins de la commune, elle pouvait faire diminuer le nombre de débits de boissons pernicieuses qui viennent s’établir chaque jour à la porte de chaque habitation de cultivateurs, pour porter des habitudes d’oisiveté, de désordre et d’immoralité. Et par suite, la misère et la dégradation physique et morale de la population ». Il est des discours qui se répètent inlassablement et laissent songeur-euse.
Toujours est-il que cela ressemble fort à une période durant laquelle la commune, aux abois, ne bénéficie plus d’octroi. Il n’y a rien d’étonnant, de ce fait, à ce que la situation financière de la commune ne s’améliore pas sensiblement. En 1847, la commune, déjà grevée d’impôts, ne peut plus créer d’autre imposition extraordinaire et demande au préfet l’autorisation de puiser dans ses réserves. Toutes les économies possibles sont réalisées, malgré l’obligation faite de procéder à un certain nombre de dépenses. En 1856 encore, la commune préfère continuer à payer une taxe pour l’instruction primaire plutôt que de construire une maison d’école, encore jugée inutile. Les centimes additionnels n’en finissent plus de s’additionner et la caisse de la commune est vide. Ce en quoi, soyons équitable, Ergué-Gabéric n’est pas une exception. En effet, le principal des quatre contributions directes, sur lequel portent les centimes communaux (foncier, portes et fenêtres, personnel-mobilier et patentes), demeure stationnaire dans les communes rurales et ce, quels que soient les progrès des cultures. Comme généralement – exception faite des différences provenant de la valeur du sol – il est en proportion du nombre d’hectares, son revenu dépend de l’étendue de la commune. Aussi ce système pénalise-t-il encore plus fortement les communes rurales de faible étendue. En revanche, les communes urbaines s’enrichissent.
Le 3 août 1856, le conseil se fait l’écho de l’urgence, pour la commune, de se créer des ressources extraordinaires, pour pourvoir aux réparations des chemins, à l’entretien du presbytère, à la construction du mur du cimetière, à l’entretien d’un cantonnier. La masse salariale commence à peser plus lourdement sur le budget. La création d’un octroi sur les boissons « enivrantes » est demandée à l’unanimité. Cet octroi pèsera sur le vin, le cidre, le poiré, l’hydromel, l’eau-de-vie, les liqueurs, importés dans la commune. Les aubergistes seront soumis aux mêmes droits pour les boissons fabriquées sur la commune. Enfin, la quotité des droits est fixée à 1,20 francs par hl. de vin, 50 centimes par hl. de cidre, de poiré, d’hydromel et 4 francs par hl. d’alcool et de liqueurs. Un an plus tard, le 14 juin 1857, le conseil fixe le taux de remise pour la perception de l’octroi à 10%.
Par la suite, le conseil, si fermement déterminé, en 1806, à en cesser la perception très rapidement, va demander régulièrement, tous les cinq ans, une prorogation de l’octroi. Ce qui ressemble à un abonnement. C’est le cas le 25 février 1866, le 19 mars 1876. Le budget étant tout aussi régulièrement déficitaire, le maire rappelle, le 14 mai 1882, que l’octroi prenant fin au 31 décembre de la même année, il serait urgent que le préfet prenne les mesures nécessaires pour qu’aucune interruption ne se produise dans la perception de ces taxes. La commune est dénuée de ressource, criblée de dettes, incapable de faire face aux dépenses. Si elle était privée de son octroi, l’on n’ose imaginer le gouffre dans lequel elle sombrerait. Aussi, le conseil « prie-t-il incessamment le gouvernement de vouloir bien proroger le tarif et le règlement de l’octroi ».
Mais le conseil municipal peut parfois se montrer un peu lent, malgré les impératifs. C’est ainsi que le 20 février 1887 le maire rappelle que l’autorisation de percevoir l’octroi dans la commune est expirée depuis le 31 décembre de l’année précédente. Le conseil délibère et, après avoir constaté que, comme à l’accoutumé, la commune est grevée de dettes et incapable de faire face à ses dépenses sans l’apport de l’octroi, en demande la prorogation pour cinq années. Cette prorogation sera ainsi demandée de cinq en cinq ans. En 1893, on se demande même si l’on ne va pas taxer le maërl importé de La Forêt. L’impopularité pressentie de la mesure, fait reculer le conseil.
En 1894, les frais de perception de l’octroi se montent à 10% des recettes ainsi rapportées. A partir de cette date, il semble que l’intérêt de cette taxe décroisse peu à peu. A l’occasion du 24 mai 1899 le conseil, vu la lettre préfectorale du 1er mars 1899 adopte le tarif maximum de la loi du 29 décembre 1897, réduisant les droits d’octroi sur les vins et cidres, et vote une taxe supplémentaire sur les alcools « forts » pour combler le déficit provenant des nouvelles dispositions de la loi. Un an plus tard, le 18 novembre, le conseil vote la suppression de l’octroi sur les « boissons hygiéniques » tels que cidres, vins, bières, et vote un droit de 6 à 9 francs par hl. sur les alcools. Cette mesure est applicable du 1er janvier 1900 au 31 décembre 1905 et, dans les faits, sera reconduite, avec une hausse régulière du prélèvement sur les alcools, jusqu’au 31 décembre 1921, date à partir de laquelle l’octroi disparaît du sol communal. Sans doute faudrait-il affiner cette affirmation, malheureusement nous manquons totalement de sources précises pour la période.
Au fil des ans, il aura été remplacé par de nouvelles créations, comme la taxe sur les chasses gardées, qui rapporte 2 francs à l’hectare et est instituée à compter du 1er janvier 1928. A partir du 1er janvier 1930, s’y ajoute une taxe sur les chiens : 5 francs par chien de garde, 10 francs par chien de chasse et 20 francs par chien d’agrément. Enfin, des demandes réitérées de multiplication des foires et marchés, sur lesquels on perçoit, là encore, des droits, sont autant de tentatives visant à compléter le dispositif.
Encore faut-il inscrire l’exemple d’Ergué-Gabéric dans le mouvement général qui se dessine en France et préciser que, depuis quelques années déjà, des critiques s’élevaient, à l’échelon national, tant de la part des économistes, que des socialistes, qui lui reprochent d’être économiquement inefficace et socialement injuste (J.-P. Brunet. Un demi siècle d’action municipale à Saint-Denis la Rouge, 1890-1939 ; Paris, 1981). Or, une suppression brutale aurait privé les communes d’une trop grande part de leurs recettes, ainsi que nous avons pu le voir plus haut. La loi du 29 décembre 1897 permit aux communes, sur simple autorisation préfectorale, de remplacer l’octroi, notamment sur les « boissons hygiéniques », par une élévation du droit d’octroi sur l’alcool, par des taxes municipales en addition des taxes d’Etat (sur les chevaux, voitures, billards, cercles, chiens....), par des licences municipales à la charge des débitants de boissons, 20 centimes additionnels de remplacement. En outre, les communes purent désormais percevoir une taxe sur la propriété foncière et sur les loyers, principalement.
Les résultats de cette loi demeurant limités il faudra cependant attendre la fin de la deuxième guerre mondiale pour voir la disparition définitive des octrois en France, même si ils sont supprimé dès novembre 1914 à Quimper et sept ans plus tard environ, à Ergué-Gabéric.
Nathalie CALVEZ
Sources :
- Registres de délibération d’Ergué-Gabéric
- Exposition « Finances communales, finances publiques, de Philippe Le Bel à nos Jours » Volet local Quimper « de Jehan II à 1960 ». Le Grand XIXe siècle – Chapitre sur l’étude budgétaire assuré par Daniel Collet. Commissaire d’Exposition : Nathalie Calvez.
